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Cuando son de titularidad pública
La naturaleza jurídica del contrato de explotación de las plazas de toros
Los contratos celebrados por las Administraciones Públicas que afecten a bienes patrimoniales como son las Plazas de Toros propiedad de Ayuntamientos y Diputaciones, revisten carácter jurídico-privado si el objeto del contrato es ajeno a obras y servicios públicos, como ocurre con la puesta a disposición de un coso taurino para su explotación por un empresario durante una o varias temporadas. Ese carácter de contrato privado lo confirma además la actual Ley de Contratos del Sector Público. Esta es la opinión de un experto, el jurista José Antonio López Rodríguez, que expone en un esclarecedor artículo publicado en la revista especializada "Actualidad Administrativa", que edita el grupo editorial "La Ley".
Actualizado 6 noviembre 2012  
José Antonio López Rodríguez, Licenciado en Derecho   

Muchas de las Plazas de toros españolas son de titularidad municipal o de las Diputaciones Provinciales, y donde éstas no existen como en Madrid, la propiedad la asumió la Comunidad Autónoma También hay cosos taurinos de propiedad privada,  como es el caso de San Roque en Pontevedra, o de fundaciones, como el de la Fundación benéfico-municipal de Calatayud.

Como curiosidad, la plaza mas antigua de España es la de Béjar (Salamanca) llamada del Castañar o «la Ancianita». Data del año 1667. Fue inicialmente propiedad de la Cofradía de la Virgen del Castañar que la construyó con la finalidad de obtener fondos para el mantenimiento de la ermita del Castañar. Actualmente es propiedad del Ayuntamiento de Béjar. Le sigue la impresionante plaza de Ronda (Málaga) de 1785, en la que se celebran las famosas corridas goyescas, y que es propiedad de la Real Maestranza de Caballería de Ronda, (corporación nobiliaria del antiguo régimen, cuya naturaleza jurídica y su marco canónico y civil con vinculación a la ley de asociaciones ha sido estudiado recientemente por Fuentes de Gilbert y García-Mercadal, en Caballeros del Siglo XXI, vindicación jurídica y sentimental de las Corporaciones Nobiliarias Españolas, editorial Dykinson, Madrid XII-2004). La de Aranjuez, construida en 1796 por Carlos IV, fue cedida por Fernando VII al Ayuntamiento.

En el caso de las plazas públicas, la explotación se hace por empresas adjudicatarias a través de contratos que reciben muy diversas denominaciones a pesar de que sus cláusulas son prácticamente idénticas, y ni siquiera hay unanimidad respecto a la sujeción de dichos contratos al derecho administrativo o al derecho privado.

Si bien es cierto que la cuestión respecto al carácter privado o administrativo del contrato nunca ha sido pacífica, hay que tener en cuenta que el Tribunal Supremo en Sentencia de 15 de febrero de 1999 al respecto, recordó que «la calificación que las partes otorguen al contrato no tiene virtualidad para alterar su verdadera naturaleza jurídica. Sirve sin duda, de elemento importante para su interpretación, pero no para alterar el régimen jurídico que le resulte aplicable en razón de su causa y objeto».

La jurisprudencia y la doctrina mantienen el carácter jurídico privado de los contratos celebrados por la Administración Pública cuando estos afectan a bienes patrimoniales y el objeto del contrato es ajeno a obras y servicios públicos.

No ofrece duda el hecho de que las plazas de toros de propiedad de Ayuntamientos y Diputaciones, —administraciones locales para las que rige el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986—, son bienes patrimoniales, por no estar destinados a un uso público ni afectados a un servicio público. Dichas plazas de toros, ni figuran entre los bienes de uso público enumerados en el artículo 3 del Reglamento de Bienes, ni están destinadas al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las entidades locales como los enumerados en el artículo 4. (Real Decreto 1372/1986, artículo 3: Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local. Artículo 4: Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas consistoriales, Palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos).

Por lo tanto, lo lógico es que como tales bienes patrimoniales figuren en los inventarios de bienes de las respectivas entidades locales, y de hecho como bienes patrimoniales las califican expresamente en sus pliegos de condiciones la Diputación de Zaragoza, propietaria de la Plaza de la Misericordia, que anuncia recientemente la licitación como de contrato privado de arrendamiento, (aunque luego a la renta anual la denomina canon), o el Ayuntamiento de Tarazona de la Mancha (Albacete) que también denomina al contrato como de arrendamiento, o el de Alcañiz (Teruel) que lo licita como «contrato privado».

Estepona o Albacete los denominan contratos administrativos especiales a pesar de la naturaleza patrimonial del bien.

La Diputación de Málaga, propietaria de la plaza de la Malagueta, o la Comunidad de Madrid, actual propietaria de Las Ventas, acuden a las figuras de «cesión» o de «gestión de servicio público» empleando el término «canon» para denominar a la contraprestación que deberá abonar el adjudicatario, y se alude expresamente en el caso de Las Ventas a la existencia de «concesión» propia de la explotación de los bienes de dominio público.

El caso de la plaza de toros de Madrid tiene la singularidad de que actualmente es propiedad de una Administración, la Comunidad Autónoma, que no reviste carácter de administración local, y en consecuencia no está sujeta al Reglamento de bienes de la Corporaciones locales, sino a la legislación autonómica de patrimonio y a la general de patrimonio del Estado, aunque la distinción entre bienes patrimoniales y demaniales es la misma. Inicialmente, en los años 20 del siglo pasado, era propiedad del Hospital General de la provincia y en consecuencia actuaba en su nombre la Diputación Provincial, pues los beneficios se destinaban al cumplimiento de los fines hospitalarios de carácter público benéfico, motivo por lo que en 1968 el pleno de la Diputación aprueba «el Pliego de condiciones y modelo de proposición que habrá de regir la subasta del arrendamiento de la plaza de toros de Madrid, de la Beneficencia Municipal», calificando el contrato sin embargo de administrativo. El adjudicatario impugnó esa calificación apelando al carácter civil del contrato llegando la cuestión al Tribunal Supremo, que finalmente dio la razón a la Diputación, a la vez que debido a la instauración del Estado Autonómico y al carácter de comunidad uniprovincial, la Diputación de Madrid desaparecía al surgir el ente autonómico.

La Comunidad de Madrid al igual que algunos Ayuntamientos o Diputaciones sin duda se han visto condicionados por esa doctrina del Tribunal Supremo que manteniendo el carácter jurídico privado de los contratos celebrados por la Administración Pública cuando estos afectan a bienes patrimoniales y el objeto del contrato es ajeno a obras y servicios públicos, afirma que no es éste el caso del arrendamiento de las plazas de toros para la gestión de los espectáculos taurinos, que constituyen según el Tribunal Ssupremo un servicio de competencia municipal, incluible en el ámbito de actividades culturales, ocupación de tiempo libre y turismo relacionado con la vida festiva patronal y local.

Esta doctrina que ya era más que discutible, al permitir configurar como de servicio público prácticamente cualquier actividad que desarrolle una administración por muy ajena que sea a sus competencias legalmente establecidas y a pesar de tratarse de una actividad limitada a pocos días al año, es sobre todo anterior a la aprobación del vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre que en su artículo 20 claramente configura como contratos privados aquellos celebrados por una Administración Pública que tengan por objeto servicios comprendidos en la categoría 26 del Anexo II.

Entre ellos están los relativos a los servicios de esparcimiento, culturales y deportivos con el número 92000000-1 del CPV o Vocabulario común de Contratos Públicos de la Unión Europea.

En nuestro país, a su vez, en el Código Nacional de Actividades Económicas (C.N.A.E.) en la categoría 92 relativa a las Actividades recreativas, culturales y deportivas, se encuentran los espectáculos taurinos con el código 92342.

Por otra parte esta misma ley, y para que no quepa la menor duda, al enumerar en el artículo 19 las nuevas tipologías de contratos administrativos (obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministros y servicios) excluye expresamente del carácter de contrato administrativo al contrato de servicios (antiguo de consultoría y asistencia) relativo a espectáculos de la categoría 26 del Anexo II.

La explotación de las plazas de toros se articula a través de contratos complejos pero en principio el elemento principal lo constituye el arrendamiento del inmueble y luego en base al principio de la libertad de pactos se incluyen multitud de condiciones y estipulaciones según la localidad de que se trate. Aunque se fije como plazo un número de años, la explotación es ocasional limitándose a pocos días al año.

Si en el contrato se establece la obligación de ceder el uso de la plaza durante un período de tiempo determinado a cambio de que el empresario abone un precio cierto, estamos en presencia de un arrendamiento de cosas del artículo 1543 del Código Civil, lo que no es incompatible con la existencia simultánea de otras obligaciones aceptadas por las partes, como por ejemplo la de dar un mínimo de espectáculos taurinos en determinadas fechas y de determinadas características e incluso fijar un precio para las localidades; aspectos todos ellos ajenos al arrendamiento del inmueble, pero que pueden operar como condición resolutoria del mismo si así se estipula, al amparo de la libertad de pactos del artículo 1255 del Código Civil.

No obstante su complejidad, llama la atención el desconcierto que se observa en la redacción de los pliegos de condiciones de las distintas administraciones, siendo mayoritarias las que califican, erróneamente a mi juicio, como administrativos los contratos cuya licitación anuncian.

Como muestra anecdótica de la falta de criterio podemos citar el acuerdo de la junta de gobierno local de 20 de abril de 2011 del Ayuntamiento de Zuera (Zaragoza) que califica como Contrato Privado el relativo a la realización de espectáculos taurinos y encierros a realizar en las fiestas del año 2011, para después, al año siguiente, por resolución de 18 de mayo de 2012 calificar como Contrato Administrativo de Servicios el relativo a idéntico objeto para las fiestas de 2012.

Por último, y fijada como está por Ley la calificación de contratos privados, hay que hacer constar que se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación por la Ley de Contratos del Sector Público, para garantizar entre otras cosas la publicidad y concurrencia y evitar la discrecionalidad administrativa; pero en cuanto a sus efectos y extinción se rigen por el derecho privado, es decir por el código civil y restante legislación de derecho privado, ventilándose las controversias ante la jurisdicción civil. De ahí la importancia de fijar la auténtica naturaleza del contrato suscrito, que se derivará de las cláusulas concretas aceptadas en cada caso.

© José Antonio López Rodríguez/"Actualidd Administrativa" - Grupo "La Ley".

►La versión original de este artículo puede consultarse en  “Actualidad Administrativa”, nº  19-20, de noviembre de 2012

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JCM
11/11/2012
En el Título V del Libro I.
La ley establece que en los ´´Contratos Privados´´ también es de aplicación lo que la propia ley establece sobre la modificación de los contratos (lo dice justo a continuación de que a efectos y extinción se rigen por el derecho privado). Y lo que la ley establece es que no se pueden modificar, salvo que se den causas que aquí no se dan o que se recoja en el propio contrato la posibilidad de modificarlo, que tampoco será el caso.
Si estoy equivocado, agradecería saber en qué lo estoy. Gracias.
JCM
10/11/2012
Ni en ese caso..
Aunque su extinción se debiera regir por el derecho privado, las condiciones del contrato de concesión de la explotación (o arrendamiento) de la plaza de toros de Málaga no se deben modificar.
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